（原標(biāo)題： 營改增加速攔路虎：改革面臨三道坎）

　　【導(dǎo)讀】綜合專家觀點(diǎn)，為你分析不斷加速的營改增進(jìn)程，對現(xiàn)行財(cái)稅體系、涉及行業(yè)，以及既有的國、地稅格局帶來的影響。

　　據(jù)廣州稅務(wù)代理得知，此前召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)一步擴(kuò)大營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，自今年8月1日起，在全國范圍內(nèi)推廣交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)，并擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)。

　　改革需要爬坡過坎，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者綜合專家觀點(diǎn)，為你分析不斷加速的營改增進(jìn)程，對現(xiàn)行財(cái)稅體系、涉及行業(yè)，以及既有的國、地稅格局帶來的影響。

　　“抵扣”難題5%企業(yè)稅負(fù)不降反增

　　營改增推進(jìn)緊鑼密鼓。繼4月10日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出擴(kuò)大營改增試點(diǎn)后，4月28日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合召開視頻會(huì)議，安排部署2013年擴(kuò)大營改增試點(diǎn)工作。

　　從各地營改增試點(diǎn)來看，絕大部分企業(yè)稅負(fù)下降，總體減稅效果明顯。然而，也有少部分企業(yè)在試點(diǎn)初期出現(xiàn)稅負(fù)增加的情況。國稅總局局長王軍曾表示，截至今年2月底，9省市先行試點(diǎn)“營改增”的企業(yè)已達(dá)112萬戶，實(shí)現(xiàn)減負(fù)550億元以上。不過他也坦承，5%左右的企業(yè)稅負(fù)有所增加。

　　營改增后，為何部分企業(yè)的稅負(fù)會(huì)增加?下一步改革中將如何解決這個(gè)問題?就此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》(以下簡稱NBD)記者專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓。

　　多重原因致稅負(fù)增加

　　NBD：營改增從2012年初開始擴(kuò)圍，今年8月又將經(jīng)歷一次雙擴(kuò)，您怎么評(píng)價(jià)這個(gè)進(jìn)程?

　　劉桓：營改增擴(kuò)圍進(jìn)度符合研究方向，增值稅2009年實(shí)施轉(zhuǎn)型，這和金融危機(jī)之后提振企業(yè)的積極性有關(guān)系。最近這幾年我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比預(yù)想的要快，第二產(chǎn)業(yè)在消退，第三產(chǎn)業(yè)在增加，企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生變化，原來企業(yè)主要是單一經(jīng)營，現(xiàn)在是混業(yè)經(jīng)營，從稅政管理上也需要增值稅擴(kuò)圍加快。

　　但營業(yè)稅徹底告別歷史舞臺(tái)還有相當(dāng)?shù)臅r(shí)間，營業(yè)稅里共有九個(gè)行當(dāng)，有些行當(dāng)進(jìn)入增值稅現(xiàn)在還比較有難度，目前征收營業(yè)稅的行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋刀愔?，最大的好處就是可以提供抵扣的發(fā)票，但現(xiàn)在有些行業(yè)是無法為下游提供抵扣的，比如餐飲娛樂。有些與生產(chǎn)性相關(guān)的行業(yè)進(jìn)入增值稅范疇是可以想象的，但是這其中有難有易，增值稅擴(kuò)圍的原則應(yīng)該是先易后難，中央最新的表態(tài)是讓郵政通信進(jìn)入，就因?yàn)樗c生產(chǎn)密切相關(guān)。

　　NBD：以物流和交通運(yùn)輸業(yè)為主的企業(yè)在營改增之后出現(xiàn)了稅負(fù)不降反增的情況，這應(yīng)該如何理解?

　　劉桓：可以分析一下不降反增的原因，增值稅和營業(yè)稅稅制計(jì)算方法不同，營業(yè)稅是營業(yè)收入全額征收3%，因此比較簡單，增值稅首先要保證稅負(fù)不能超過營業(yè)稅，增值稅是銷項(xiàng)減去進(jìn)項(xiàng)，銷項(xiàng)是11%的稅率，因此只有一條就是進(jìn)項(xiàng)必須達(dá)到8%以上。

　　現(xiàn)在我們抵扣的部分可能到不了8%，就出現(xiàn)了稅負(fù)增加的情況。原因基本有以下幾點(diǎn)，首先是存貨處理不好，上海2012年開始試點(diǎn)營改增，但很多企業(yè)的東西是2011年買的，沒有增值稅發(fā)票就不能進(jìn)行抵扣，必然會(huì)造成抵扣不足，這在2012年上半年尤其突出;其次，在交通運(yùn)輸行業(yè)中，大家可能認(rèn)為企業(yè)會(huì)買車，買車就會(huì)有增值稅發(fā)票，但實(shí)際情況是很多企業(yè)并未買車，這樣的話就沒有什么太多可以抵扣的項(xiàng)目了;再則，路橋收費(fèi)沒有進(jìn)行抵扣，越是遠(yuǎn)途所繳納的路橋費(fèi)也越多，這也造成了企業(yè)成本大幅度攀升;最后是保險(xiǎn)沒有進(jìn)入，運(yùn)輸企業(yè)中最主要的一項(xiàng)開支來自保費(fèi)支出，但是保險(xiǎn)行業(yè)并沒有進(jìn)入營改增試點(diǎn)，沒有增值稅發(fā)票，運(yùn)輸企業(yè)的很大一部分成本又無法進(jìn)行抵扣。

　　廣州稅務(wù)代理：如何抵扣亟須重新界定

　　NBD：面對一些企業(yè)稅負(fù)增加難題，目前有什么好的解決辦法嗎?

　　劉桓：要用發(fā)展的態(tài)度去解決，比如路橋收費(fèi)的問題，如果全國都進(jìn)入了營改增試點(diǎn)，就不會(huì)存在上海的企業(yè)在上海的路橋費(fèi)可以抵扣，而在其他地區(qū)無法抵扣的情況了。將來如果金融保險(xiǎn)業(yè)都有增值稅發(fā)票，這個(gè)問題也同樣會(huì)得到解決，改革越深入問題就會(huì)越來越少。

　　目前交通運(yùn)輸業(yè)由于稅負(fù)增加，因此國家采取的是財(cái)政返還政策，稅負(fù)增加多少，財(cái)政給予返還，但這個(gè)做法還是存在問題，如果返還時(shí)間有滯后，年底退稅不及時(shí)，就會(huì)造成企業(yè)資金鏈緊張面臨困境。因此，對運(yùn)輸和物流業(yè)11%的稅率，還是要做制度上的設(shè)計(jì)，要符合給企業(yè)減負(fù)的基本方向。

　　NBD：還是有一些行業(yè)沒有進(jìn)入營改增試點(diǎn)，稅負(fù)是不是主要原因?

　　劉桓：建筑行業(yè)等沒有納入增值稅范疇與稅負(fù)問題有很大關(guān)系，目前，國家在這個(gè)問題上沒有找到一條對工業(yè)和商業(yè)企業(yè)監(jiān)督管理的好辦法，這也是行業(yè)進(jìn)入放緩的主要原因。建筑安裝業(yè)比較復(fù)雜，構(gòu)成成本的東西很多，目前有上萬種產(chǎn)品，涉及幾十個(gè)行業(yè)，難度很大，貿(mào)然實(shí)施很可能出現(xiàn)建筑行業(yè)沒什么可以抵扣項(xiàng)目的情況。

　　鐵路和通信將擇機(jī)納入，這與稅負(fù)問題也有關(guān)系，目前鐵路行業(yè)的稅率設(shè)定是11%，通信是6%，改革以后，傳統(tǒng)上我們認(rèn)為可以抵扣和不能抵扣的項(xiàng)目需要重新界定，原來在工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)中抵扣項(xiàng)目比較清晰，但是涉及到新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，很多費(fèi)用就很難說，有些企業(yè)支出很難界定是人工費(fèi)用還是材料費(fèi)用，我們在觀念上要重新認(rèn)識(shí)它。

　　稅制焦點(diǎn)重構(gòu)面臨多種選擇

　　張斌(社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)

　　營改增改革不僅對完善稅制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，同時(shí)也對1994年財(cái)稅改革構(gòu)建的中央與地方基本財(cái)政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進(jìn)，作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代，而目前增值稅中央與地方按75:25分成，“營改增”后分稅制財(cái)政體制應(yīng)如何調(diào)整成為社會(huì)各界高度關(guān)注的問題。

　　2011年地方稅收收入總額為41106.74億元，地方營業(yè)稅收入為13504.44億元，占地方稅收收入的32.85%，近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到了19493.69億元，占地方稅收收入的47.42%。

　　2011年國內(nèi)增值稅加營業(yè)稅收入合計(jì)為37945.63億元，營業(yè)稅全部改征增值稅后，如果增值稅保持75:25分成比例不變，按照2011年的數(shù)據(jù)測算，不考慮減稅等因素，地方收入為9486.41億元，減少了1萬億，占地方稅收收入近四分之一。面對營改增后地方如此大的收入缺口，勢必要求分稅制財(cái)政體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這是進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)必須要解決的重要問題。

　　解決原分稅制框架下營改增后地方收入減少的問題既簡單又復(fù)雜。說其簡單，是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下中央與地方的事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付都不作調(diào)整的情況下，營改增后彌補(bǔ)地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無外乎有三種基本方案：其一，按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方，原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75：25分成。其二，調(diào)整增值稅分成比例。其三，增值稅分成比例不變，調(diào)整其他稅種中央與地方的分配關(guān)系。

　　如果將未來可能實(shí)施的稅制改革納入中央與地方財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整的視野，方案設(shè)計(jì)就可能要復(fù)雜一些。根據(jù)稅制改革的方向，有如下兩種基本思路：增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革，把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入;繼續(xù)推進(jìn)資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征的改革，適度增加稅負(fù)并擴(kuò)大征收范圍也會(huì)增加地方收入;還有一種思路是在增值稅改征營業(yè)稅后，降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅，在零售環(huán)節(jié)單獨(dú)開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅，在保證總體稅負(fù)不變或略有下降的前提下，將增值稅稅率下調(diào)減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉(zhuǎn)移給地方，將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。

　　如果將事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整也納入方案，營改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構(gòu)。

　　如重新劃分事權(quán)，減少地方政府的支出責(zé)任。如將義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、藥品食品質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權(quán)上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降，因此可以不彌補(bǔ)或者少彌補(bǔ)收入的下降;增加對地方的轉(zhuǎn)移支付。在中央與地方稅收分享關(guān)系、事權(quán)劃分不變的情況下，中央通過營改增增加的收入也可以通過增加對地方轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方，彌補(bǔ)地方政府收入缺口。

　　上述方案各有優(yōu)劣，許多方案可以相互補(bǔ)充，而隨著營改增的推進(jìn)，在不同階段，不同方案之間也可以替代和轉(zhuǎn)換。如現(xiàn)階段分稅制財(cái)政體制調(diào)整的重點(diǎn)是稅種收入的重新劃分，然后隨著稅制改革的深入不斷完善，在中央與地方事權(quán)劃分時(shí)機(jī)成熟時(shí)再做進(jìn)一步的調(diào)整。

　　需要指出的是，在制訂方案時(shí)，不能僅停留在彌補(bǔ)地方收入缺口的層面，而要結(jié)合未來稅制、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計(jì)中長期綜合改革方案，同時(shí)還要高度關(guān)注不同方案對地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響。

　　廣州稅務(wù)代理認(rèn)為，機(jī)構(gòu)難點(diǎn)國稅與地稅“版圖”生變

　　王雍君(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授)

　　營改增改革試點(diǎn)，在進(jìn)入2013年后加快了進(jìn)程。目前有關(guān)方面正采取橫向擴(kuò)圍、縱向深入的戰(zhàn)略，全面推進(jìn)營改增進(jìn)程。這項(xiàng)改革對企業(yè)的整體稅負(fù)的影響相對較小(源于維持總體稅負(fù)基本不變的原則)，但對政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動(dòng)全身。

　　在目前的政府間稅收安排下，營業(yè)稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償性改革，這對地方財(cái)政和地方政府公共服務(wù)能力將形成巨大沖擊。

　　事實(shí)上，與營改增引發(fā)的其他問題相比，重新劃分國稅與地稅的版圖才是補(bǔ)償性改革的最大難點(diǎn)。從積極面看，營改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機(jī)遇。

　　首先，稅收制度和政府間稅收安排的相互關(guān)系如何協(xié)調(diào)?營改增直接觸及了稅制改革兩大目標(biāo)的協(xié)調(diào)：在確保整體稅負(fù)基本不變的前提下，一方面最大限度地減少稅收對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的扭曲，即實(shí)現(xiàn)超額負(fù)擔(dān)的最小化;另一方面在各級(jí)政府間形成合理的稅收安排。

　　鑒于增值稅的中性特征遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了營業(yè)稅，營改增表明政府在堅(jiān)定不移地朝著正確方向邁進(jìn)?？紤]到中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景和“充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)(非中性)作用”之觀念影響深遠(yuǎn)，掉轉(zhuǎn)方向?qū)崒匐y能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下，政府間稅收安排應(yīng)遵循三項(xiàng)基本原則：與宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的稅收歸中央，具有流動(dòng)性稅基(容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁)的稅收歸中央，稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時(shí)具備這三個(gè)條件，其立法權(quán)、征收管理權(quán)、收入所有權(quán)歸屬中央的理由相當(dāng)充分。

　　但這樣一來，第二個(gè)問題隨之產(chǎn)生：如何建立真正意義上的地方稅?理論上，地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動(dòng)性的稅收。唯有如此，地方政府的征稅行為造成的影響才不會(huì)外溢到其他轄區(qū)，從而消除了向其他轄區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的可能性。

　　稅基不具流動(dòng)性的稅收，也使地方政府有能力實(shí)施差別稅率，以充分反映轄區(qū)居民對地方稅收和服務(wù)組合的偏好差異。由于具有較高的流動(dòng)性，營業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長期看，理想的選擇是讓“土地財(cái)政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅，即按房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值而對房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈(zèng)予稅和遺產(chǎn)(或繼承稅)也需要適時(shí)考慮開征，但其目標(biāo)指向公平分配，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯—成本(稅負(fù))和受益的匹配，包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動(dòng)性的稅收，亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。

　　在真正意義上的地方稅確立之前，如何通過政府間轉(zhuǎn)移支付體制的調(diào)整，消除營改增對地方財(cái)政與地方服務(wù)能力的沖擊?這里存在兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)：既要維持改革前的地方既得利益格局，又要促進(jìn)地方基本財(cái)政能力的均等化。兩者非常難以協(xié)調(diào)和取舍。維持既得利益要求在營改增后，繼續(xù)并強(qiáng)化現(xiàn)行的來源地基礎(chǔ)的稅收返還式轉(zhuǎn)移支付。這意味著那些營業(yè)稅收入多的發(fā)達(dá)地區(qū)，將在營改增后得到返還數(shù)額，遠(yuǎn)多于營業(yè)稅相對較少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這與財(cái)政能力均等化(不是公共服務(wù)均等化)這一根本的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)背道而馳。

　　最后，營改增還要求反思稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)還需要繼續(xù)分設(shè)嗎?分設(shè)的理由究竟是什么?合并是否更好?答案部分地取決于地方政府的角色。如果強(qiáng)調(diào)讓地方政府扮演收稅者的角色，分設(shè)可能仍有必要;如果強(qiáng)調(diào)地方政府作為基本公共服務(wù)供應(yīng)者的角色，分設(shè)的理由便值得懷疑。從經(jīng)濟(jì)合理性看，從單一制國家的結(jié)構(gòu)上看，分設(shè)的理由似乎也沒那么令人信服。

　　最大益處

　　減少重復(fù)征稅助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　郭偉(稅務(wù)師)

　　營改增的推行，不僅僅是為了解決重復(fù)征稅的問題，更重要的是為了助推企業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。李克強(qiáng)曾表示，“推進(jìn)營改增是從大局著眼、細(xì)處入手、牽一發(fā)而動(dòng)全身的舉措，這不是營業(yè)稅和增值稅的簡單轉(zhuǎn)換，而是重大制度創(chuàng)新。通過將營業(yè)稅逐步改為增值稅，基本消除這方面重復(fù)征稅并實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，做到對貨物和服務(wù)統(tǒng)一征稅，有利于防止重產(chǎn)品、輕服務(wù)的問題。這達(dá)到了簡化和規(guī)范稅制的要求，體現(xiàn)了稅改的方向”。

　　營改增的益處既是解決企業(yè)重復(fù)征稅的大問題，又推進(jìn)了社會(huì)產(chǎn)業(yè)化分工的精細(xì)化，納稅人不會(huì)因?yàn)槎愂盏脑蚨鴮?dǎo)致重復(fù)納稅，這將有利于那些自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)健康的生存發(fā)展。因?yàn)槟切┐笃髽I(yè)由于擔(dān)心將自身業(yè)務(wù)外包而導(dǎo)致稅負(fù)增加的因素將基本消失，從而讓這些大企業(yè)做自己核心的東西，把不太重要的項(xiàng)目社會(huì)化，從而帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　營改增同時(shí)還解決了稅負(fù)不公的問題，如：同樣是月餅，如果在餐館里買，就按5%征收營業(yè)稅;如果在超市里買，就按17%征收增值稅。由于餐館實(shí)行的是營業(yè)稅，所以相對來說要比在超市買納稅要低得多，因?yàn)橄裨嘛炦@種食品，增值額較大，所以超市月餅增值稅的稅負(fù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于餐館;同樣是房屋，如果是鋼結(jié)構(gòu)，就要按營業(yè)稅和增值稅分別征收，但如果是水泥、沙子和磚頭蓋的房子，那只征收營業(yè)稅，同時(shí)，由于房屋繳納營業(yè)稅，又不能像設(shè)備可以進(jìn)行增值稅抵扣，造成增值稅鏈條的不完整性。

　　對于交通運(yùn)輸企業(yè)來說，由于過去的物流企業(yè)大多采取的是單車掛靠運(yùn)輸公司的方式來運(yùn)營，造成這個(gè)行業(yè)缺少龍頭企業(yè)，不能形成核心競爭力，由于沒有更新車輛的積極性，導(dǎo)致整個(gè)交通運(yùn)輸企業(yè)出現(xiàn)了很多問題。此次營改增的目的，重復(fù)征稅的作用較小，政府更多的導(dǎo)向是讓交通運(yùn)輸企業(yè)形成規(guī)模，同時(shí)增強(qiáng)對運(yùn)輸工具更新?lián)Q代的積極性，因?yàn)橘徺I新的交通工具可以獲得足夠的增值稅抵扣。

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